壹週灼見
財政盈餘分配不均引發公共管治危機
今年財政預算案竟然產生大量爭議，原因是新財政司司長陳茂波在共享財政盈餘時出現大細超問題：特區政府派給中產和高收入家庭的共享盈餘部分高達 433億元，而基層則只獲得 91億元。雖然財爺認為這次分配財政盈餘的方向是針對有需要的群組和一次性，但從經濟學的公平性（ equity）角度來分析，財政盈餘是應該首先考慮最需要幫助的市民，這才能夠發揮「收入再分配」（ redistribution of income）的作用，從而減低社會的貧富差距。無奈，在林鄭設下的「理財新哲學」的框架下，陳茂波被迫反其道而行，結果當然是被各方攻擊，慘淡收場。
管理公共財政的最難之處是在於期望管理，由於財政盈餘被視為公共資源，市民當然希望分一杯羮，但有限的盈餘又怎能滿足每一位市民的慾望。因此，政府必須與各持份者建立有效的溝通，從而管理社會上的期望，這才可以避免發生今年財政預算案公布後的負面反應。
過去幾年財政儲備不斷膨脹，令市民對政府還富於民的要求變得愈來愈大。其實，特區政府在處理公共財政上是犯了一個錯誤，因為財政盈餘不斷累積是由於兩項非經常性收入：土地地價收入和印花稅，在過去幾年通常是高於預期，令市民出現誤解，政府的財政儲備已是滿溢。以 2016-17年及 2017-18年兩個財政年度的總盈餘為 2,308億元來比較，土地和印花稅的兩項收入已高於原先估計多達 1,611億元，假若剔除這部分的意外收入（或橫財），過去兩個財政年度的盈餘已減至 697億元了。
筆者不是為這政府造數，亦不是為陳茂波護航，但事實是這些意外之財是來自與樓市泡沫有關的，一旦樓市泡沫爆破，香港經濟不但要陪葬，而且這兩項非經常性收入也肯定會大跌，屆時特區政府便要面對破財局面。大家是否已忘記 1997至 2003年樓市大冧的教訓呢？歷史告訴大家，天降橫財並不是時常出現的，當逆境來臨才準備，屆時一切已經太遲了。
最理想處理意外之財的方法，是儲起一部分來補助當香港面對破財之日的來臨，剩餘的可作為民生和支持經濟發展之用。經過剔除部分意外之財後，整個修訂的財政儲備便更能反映特區政府的中長遠負擔能力，而市民要求還富於民或全民派錢的聲音便會減少，對特區政府的管治是會有幫助的。
特首林鄭希望現屆政府積極有為，因此財爺在今次財政預算案亦盡量配合，這可以從財政預算案撥款超過 800億元，來支援創科產業發展便可以說明一切。究竟這是否一個聰明的決定，時間是會給予我們一個正確答案。然而，從國家擁有強大創科產業的經驗來看，要培育一個成功的創科產業必須具有良好條件，例如大學培養科研人才的能力，工業的研發水平，政府和商界的科研支出、吸引外國專才能力等等。特區政府撫心自問，香港是否具有條件成為環球創科產業的領導者呢？筆者是沒有信心的。
與其大灑金錢於創科產業的發展，特區政府應該繼續強化已經上了軌道的文化及創意產業。這產業的增加值在 2013年已升至 1,061億元，佔 GDP 5.1%，較本地四大支柱產業之旅遊業更高。無奈，近幾年文化及創意產業的增長表現卻出現放緩，其行業的增加價值從 2013年的高峰期 5.1%輾轉下跌至 2016年的 4.5%，顯示特區政府已沒有制定更多有效措施來支持文化及創意產業的發展。如果這個產業未能突破現時的呆滯狀態，香港便很容易失去一個高增值的產業。屆時，香港隨時變為一個雙失中年，既失去發展文化及創意產業的優勢，也可能最終未能成功孕育創科產業，這是否我們所希望見到的結果，林鄭政府是值得細心思考。
醫療產業和教育產業在 2016年的增加值分別佔 GDP 1.7%和 1.2%，較創科產業只有 0.7%高。以現時幾間香港高等教育學府的世界排名常常盤據頭五十位來看，特區政府絕對可以將香港發展為亞洲區的教育樞紐。至於醫療產業，香港兩間大學的醫學院已擁有相當的競爭力，例如醫學權威期刊《 The New England Journal of Medicine》選出去年十大最矚目文章，其中兩篇研究文章是來自本地大學的醫學院，反映香港的醫學研究是優秀的。假若特區政府能夠大幅增加對兩間大學醫學院的撥款（包括香港大學牙醫學院），繼續做出具影響力的研究，屆時將會吸引更多的海外醫學專才來香港，筆者相信香港將來的醫療產業絕對是有前途的。
最後，特區政府希望以「關愛基金」來解決全民派錢的問題。無奈，今次財政預算案在分配盈餘方面是偏重中產和高收入人士，反而基層所得到的相對懸殊。如果要平衡各持份者的利益，林鄭政府需要另外注資關愛基金一大筆錢，以解決分配不均的問題。不過，大家是否希望「關愛基金」變成「政府補鑊基金」？再派大量盈餘又是否合乎公共財政紀律（ fiscal discipline）？筆者相信林鄭政府都不敢答以上兩個問題。不過，即使特區政府肯交出答案，今次財政預算案引發的種種問題，已令林鄭跌入管治危機。
關焯照：知名經濟學者
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